按照《天津市滨海新区重大行政决策后评估管理办法》等相关文件要求，天津市规划和自然资源局滨海新区分局委托深圳市城市规划设计研究院对2021年3月9日滨海新区人民政府办公室印发的《天津市滨海新区人民政府印发关于推进滨海新区城市更新工作的实施意见 (试行)的通知》（津滨政发〔2021〕6号，以下简称《意见》）开展重大行政决策后评估，目前已完成公众意见征集、部门意见征求、人大代表及政协委员座谈等有关工作并形成评估报告，具体内容报告如下。

一、 决策的实施背景

为全面贯彻落实全市“双城”发展战略布局，推进美丽“滨城”建设，加快城市更新，提升城市品位，全力打造生态、智慧、港产城融合的宜居宜业美丽滨海新城，根据《天津滨海新区条例》等规定，2021年3月，滨海新区制定了《意见》，旨在树立经营城市理念，创新发展思路，构建“产业导入+公共设施建设+高品质社区建设”的城市开发新模式，大力实施城市更新行动，优化用地结构，提高土地利用效益,加快补齐“滨城”基础设施和公共服务设施短板，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，实现城市精明增长和高质量发展，不断提升人民群众的幸福感、获得感。

二、 决策的评估过程

2025年3月，天津市规划和自然资源局滨海新区分局按照《天津市滨海新区重大行政决策后评估管理办法》等相关文件要求，制定评估工作方案，对比国家、市级上位政策和其他城市相关做法，采用政策研究、实地调研、实施效果及问题分析的综合评估办法对《意见》进行了全面的分析评估，最终形成本评估报告。

后评估工作于3月下旬完成工作启动和内部交流；4月上旬通过实地走访等方式开展项目现场调研；4月中旬书面征求各部门意见，组织主管部门与各更新项目实施主体面对面沟通座谈，并征集公众意见；5月26日召开人大代表、政协委员座谈会；依据调研座谈成果、各单位上报材料和会议意见，经过整理分析和深入研究，于12月上旬完成评估报告的编制。

三、 决策的主要内容

（一）决策与上位政策的符合度分析

《意见》精准对接国家战略要求，体现城市高质量发展核心导向

《意见》符合党的二十大关于实施城市更新行动的战略部署要求，紧扣二十届四中全会提出的'提高城市治理现代化水平'目标，体现城市高质量发展核心导向。

新区的实践与《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》实现全方位深度契合：在理念层面，新区坚持“以人为本、生态优先”原则，与文件中“坚持以人民为中心”“坚持保护第一、应保尽保、以用促保”等要求高度一致；在实施层面，新区开展的既有建筑改造利用、城镇老旧小区整治改造、城市功能完善等工作，精准对标文件明确的八大任务前五项，尤其在“加强既有建筑改造利用”和“推进城镇老旧小区整治改造”方面形成可复制的实践案例；在发展愿景上，新区追求结构优化、功能完善与品质提升的目标，与文件中提出的至2030年“城市更新行动实施取得重要进展”“人居环境明显改善”等战略导向同频共振，系统构建起从理念贯彻到实践落地、再到长远目标协同的政策实施闭环。

同时，《意见》也符合2025年8月《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》文件精神，我国城市发展正“从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，而滨海新区正是这一转型的先行探索者，其“产业导入+公共设施建设+高品质社区建设”的模式，是推动城市“内涵式发展”的具体体现。

《意见》深度落实天津市委市政府工作部署

《意见》深度落实天津市委市政府工作部署，全面对接天津市'十项行动'中京津冀协同发展走深走实、科教兴市人才强市、绿色低碳发展等核心任务。

《意见》符合《天津市城市更新行动计划（2023-2027年）》：市住房城乡建设委2023年印发《天津市城市更新行动计划(2023 - 2027年)》提出城市品质提升计划，新区《意见》提出推动城市精明增长和高质量发展与之导向相符，且在强调政府引导等与市场运作结合、建立城市更新单元规划制度等方面均符合行动计划要求。

《意见》符合《天津市城市更新条例》政策导向：市人大2025年发布《天津市城市更新条例》，提出建立“城市体检—专项规划—片区策划—项目实施”的全周期机制，新区《意见》提出更新过程全周期监管，与之政策导向相符。

（二）决策的核心内容

《意见》明确了总体纲领是以总书记对天津提出的“三个着力”要求为总体指导，以市委市政府“双城”发展为战略部署，构建“产业导入+公共设施建设+高品质社区建设”的城市开发新模式，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，实现城市精明增长和高质量发展。

《意见》明确了滨海新区城市更新的适用区域，适用区域包括旧工业园区、旧城区、农村城镇化区域、轨道交通站点及周边和海河发展轴两侧。

《意见》划定五大基本原则，包括政府引导、统筹实施：坚持区政府全面统筹、政策指导。各开发区和街镇负责管辖范围内城市更新的具体实施工作，协调更新试点片区与周边区域关系，优化生产、生活、生态用地结构，实施项目全程监管；市场运作，利益共享：鼓励通过引入市场主体和社会资本，充分发挥市场主体在城市更新项目中土地资源优化配置的关键性作用。平衡市场主体、土地原权利人、政府三方利益，充分调动参与者积极性，实现多方主体共赢；产业引领、人产城融合：突出实体经济，落实片区产业定位，增加新型产业空间供给实现产业转型和有序升级。通过高品质社区打造，促进产业高质量发展，实现职住平衡和产城融合发展；以人为本、生态优先：落实以人为本、生态文明的发展理念，激活城市活力，完善公共设施配套，提升城市品质和载体功能。筑牢片区生态基底，坚持生态优先，实现人与自然和谐发展；试点运行、稳步推进：按照试点运行、封闭可控的原则，先期选取部分地区为试点，通过项目运作，探索城市更新路径，完善城市更新政策制度体系逐步扩大政策适用范围。为城市更新提纲挈领。

《意见》明确规划编制、各阶段审批流程，明确规划内容底线要求，由各开发区、各街镇组织编制城市更新单元规划，刚性内容包含绿地率提升10%、生活圈配套标准按照《城市居住区规划设计标准》,涉及产业用地的，产业用地总规模至少增加20%以及鼓励绿色、低碳、智能技术。开发区范围内城市更新单元规划由开发区规划资源部门编制完毕组织公示、专家评审、征求部门意见并经开发区管委会同意后，报送市规划资源局滨海新区分局审核，审核后报区政府批准方可实施。开发区范围外城市更新单元规划由街镇会同市规划资源局滨海新区分局编制，履行公示、专家评审、征求部门意见后，报区政府批准方可实施。

《意见》明确实施主体责任，明确开发区、街镇责任。城市更新实施主体应编制完整的产业策划方案，并应具备与城市更新项目规模相匹配的产业导入、运营等方面的能力和经验。由开发区、街镇组织编制城市更新实施主体招标方案，经市规划资源局滨海新区分局审查同意并上报区政府批准后，由市规划资源局滨海新区分局组织开发区、街镇在滨海新区土地交易平台进行公开招标。评标委员会由属地(开发区管委会、街道办事处、镇政府)、土地权利人代表(由属地政府负责选定)、专家以及规划资源、住房建设、产业等更新片区相关主管部门组成，重点对规划方案、产业策划方案、拆迁安置方案、政府收益等内容进行综合比选，确定最优城市更新项目实施主体。

《意见》明确土地出让方式、土地价格计收原则、税收政策。出让方式方面：更新项目达到供地条件后，公益用地可划拨，经营性用地由实施主体签订出让合同。周边零星难以独立开发的地块可纳入整体开发；土地价格方面：产业/公益地改经营性用地，补缴 ≥（新地价-原地价）50%；产业地改M0按专门办法；经营性用地更新补缴 ≥ 新地价25%。代建无偿移交政府的土地部分不计算出让金。税收政策方面：研究探索将相关更新费用计入未来项目的土地增值税扣除项及增值税扣减项。

《意见》明确立项门槛条件、各单位职责分工和容错奖励机制。立项门槛为房屋建筑面积占比百分之九十五以上且总人数百分之九十五以上的土地使用权人同意。协商不成的，可以向项目所在地的开发区街镇申请调解。经调解后仍协商不成的，可由区政府组织开发区、街镇依照法律、行政法规对未签约部分房屋实施征收，所发生的费用由实施主体承担；在分工方面，各开发区管委会、街镇政府组织城市更新实施方案编制、实施、评估、全过程监管等，区相关部门各司其职；在容错和奖励机制方面，为营造敢闯敢试的工作氛围，鼓励担当作为，对参与城市更新工作的部门、企业、干部因探索制度创新、经验不足等非个人原因而产生的不良后果予以免责。对在城市更新工作中表现优异、成绩突出或有重大贡献的，给予表扬和奖励。

《意见》界定政策有效期和解释权。规定政策有效期五年，市规划资源局滨海新区分局负责本实施意见的具体解释工作，意见未约定事项按照现有法律法规执行；根据工作需要,区有关部门可制定具体实施细则。若政策执行过程中发现问题，区有关部门应及时纠错并提出政策修改建议，经区政府批准后对实施意见进行修订。

四、 实施的效果评估

《意见》实施四年来，通过系统化推进与市场化运作，在项目落地、经济效益和综合效益等方面取得显著成效，为滨海新区城市高质量发展提供了有力支撑，本章节对其主要指标的完成情况、决策的执行效益、社会认同度、决策的长远影响、决策存在的问题和主要原因进行概括说明。

（一）主要指标完成情况

1.项目实施规模实现重要突破，形成多类型、广覆盖的更新格局：截至目前，已成功落地城市更新项目9个（不含永正制衣项目及华北陶瓷项目），实施范围总面积约16平方公里，涵盖旧工业园区、轨道交通站点周边、老旧住区、海河沿线等重点区域，标志着新区城市更新工作从试点探索迈向规模化推进的新阶段。

2.经济带动效应显著，构建“政府引导+市场主导”的良性投入机制：累计带动总投资规模约435亿元，已完成土地出让收入70亿元，有效撬动社会资本投入超百亿元，逐步形成'土地收益+社会资本+产业运营'的多元资金循环模式，为城市持续更新和区域经济提质增效奠定坚实基础。

3.综合效益持续释放，推动城市迈向内涵式、可持续发展：《意见》加速了一批智能制造、数字经济等新兴产业载体加快落地，促进了产业结构优化升级。同时，公共服务设施短板加快补齐，城市功能品质不断增强，总计新建7所中小学、11所幼儿园、3处街道养老服务中心、4处大型公园、7个商业综合体等。这些举措逐步实现了经济、社会、环境效益的协同提升，为'滨城'样板建设提供了有力支撑。

（二）决策的执行效益

一是制度体系构建取得重要突破，形成层次分明、有机衔接的'1+1+1+N'政策框架，为城市更新工作提供系统性制度保障。

《意见》实施以来，新区坚持制度创新先行，构建起以《关于探索推进实施城市更新行动的决定》为引领、《关于推进滨海新区城市更新工作的实施意见（试行）》为主体、《滨海新区城市更新专项规划》为支撑的核心政策架构，并配套出台《滨海新区城市更新实施总设计师制度工作规则（试行）》等实施细则。这一多层次、全覆盖的制度体系，有效破解了存量更新领域的政策空白，实现了从顶层设计、规划引导到实施监管的全流程规范化管理，为各类市场主体提供了稳定、透明、可预期的政策环境。

二是实施主体权责清晰明确，构建起运转高效、协同有序的区—开发区/街镇—社区三级联动治理体系。

在区级层面，优化形成市规划资源局滨海新区分局牵头规划引领和土地资源配置、区住建委负责项目实施监管、各相关部门协同推进的工作机制，建立跨部门联合审批制度，显著提升行政效能。在开发区和街镇层级，成立由主要领导负责的专项领导小组，确保项目推进责任到人。在社区层面，引导居民全程参与项目谋划、实施监督和效果评估，形成政府引导、市场运作、公众参与的共建共治共享新格局。

三是技术指标科学合理，引领城市发展向内涵提升、绿色低碳和可持续发展方向转型。

通过设定“单元整体绿地率提升10%”、“产业用地总规模增加20%”、“职住比不低于2:1”等多项约束性与引导性指标，并配套建立全过程跟踪监测和年度评估机制，推动各更新单元在生态本底、功能结构和空间品质上实现整体优化。政策实施以来，“15分钟生活圈”公共服务设施覆盖水平持续提高，蓝绿空间占比稳步提升，历史建筑实现应保尽保，逐步构建起集约高效、宜居适度、山清水秀的城市空间格局，有力推动城市发展从规模扩张向质量提升的系统性转变。

四是操作流程闭环高效，实现从项目谋划到运营监管的全周期精细化管理系统。

建立完善'立项—主体确认—一级开发—规划调整—土地出让—实施监管'六大环节的闭环管理体系，并通过总设计师制度等创新举措，强化项目前期论证和过程管控。特别是'协商式规划''双95%协商'等机制创新，有效提升了项目实施的可控性和规范性，提供了可复制、可推广的'滨海方案'，体现了超大城市治理现代化的创新实践。

（三）决策的社会认同度

本次评估从4月18-5月18日进行了为期一个月的公众意见采集，未收到针对政策内容的调整诉求，于5月26日召开了人大代表、政协委员座谈会，与区内各基层代表、行业代表和专业代表进行了充分的交流，吸取了他们的意见反馈，共收集人大代表意见建议17条，涵盖“机制优化”“产业协同”“权益保障”等多个维度，既有对实践难点的针对性破解，也有对长远发展的系统性思考。

一是要聚焦执行难点，推动政策更“接地气”

基层人大代表（如街道干部、社区工作者）是政策落地的“最后一公里”执行者，其核心诉求集中于“解决执行痛点”。调研中，基层代表普遍反映，政策实施中存在“居民意见分歧协调难”“历史建筑认定标准不明确”“资金到位滞后影响工期”等问题。针对上述问题，基层代表提出三点核心建议：一是建立“更新矛盾调解专家库”，邀请律师、规划师、老居民代表共同参与，提高调解效率；二是出台“历史建筑认定细则”，明确“保留-改造-拆除”的分级标准，减少自由裁量空间。此外，针对产业导入环节，基层代表建议“建立产业需求清单”，提前征集企业对空间、配套的要求，再针对性开展招商。

二是要立足产业，推动更新与经济发展同频共振

企业界、行业协会人大代表更关注城市更新对产业生态的影响，其核心诉求围绕“如何让更新片区成为产业高地”展开。行业代表普遍认为，更新片区不仅要“建空间”，更要“强服务”“聚产业”。具体建议包括：一是结合滨海新区重点产业（如生物医药）规划“研发-中试-生产”全链条空间，吸引龙头企业和配套企业集聚，形成“上下楼就是上下游”的产业生态；二是推动更新片区与周边区域联动，通过轨道交通、慢行系统实现“职住平衡”，避免“白天园区像战场、晚上社区像空城”的现象。

三是要强化制度保障，推动政策长效可持续

规划师、建筑行业从业者等专业人大代表从“制度建设”层面提出建议，核心诉求是“提升政策的规范性与可持续性”。具体包括：一是针对“征收补偿纠纷频发”现象，建议厘清“住改商”房屋补偿标准、历史建筑产权归属等法律模糊问题，为基层调解提供明确指引；二是针对“资金平衡压力较大”的现实，建议探索“使用者付费”等多元资金模式——例如将社区商业设施租金按比例反哺公共服务等。

（四）决策的长远影响

一是深度践行内涵式发展路径，为城市更新提供可复制推广的“滨城经验”

新区的实践紧扣天津市“三新”“三量”工作部署，探索的“存量盘活+产业升级+民生改善”协同路径，打破了“拆改建”的粗放模式，证明了通过低效用地再开发、空间功能优化和公共服务补短板，能够在土地资源紧约束下实现发展质量的跃升。随着政策持续完善，新区“留改拆”并举的精细治理模式，为更多城市从外延扩张转向内涵提升提供了实践范例。

二是有力支撑京津冀协同发展与“一基地三区”建设，强化区域战略引擎功能

新区的更新实践紧密结合天津“一基地三区”定位及“港产城融合”发展战略。通过释放产业空间、打造国际合作平台，有效吸引国际资本、技术和人才集聚。其产城融合经验，如通过城市更新优化产业布局、完善配套服务，不仅服务于本区域发展，也对促进区域一体化发挥了作用。未来，新区有望在京津冀世界级城市群建设中发挥更重要的节点作用，推动协同发展从要素流动向更深层次的空间协同与功能联动升级。

三是贡献制度创新成果，为城市治理现代化提供重要实践参考

新区探索的规划统筹、收益共享、全过程监管等机制，为《天津市城市更新条例》的制定提供了基层实践支撑。其“政府统筹、市场运作、公众参与”的治理逻辑，为破解超大特大城市治理难题提供了有益借鉴。这种强调法治化、数字化、社会共治的制度创新，有助于推动城市治理从经验管理向科学化、精细化转型。

四是培育独特城市文化魅力，塑造高质量发展与人文底蕴并重的城市品牌

《意见》中对历史文脉保护与活化的重视，不仅保留了城市记忆，也培育了文化认同感和区域特色。这种将文化传承与空间更新相结合的模式，为滨海新区塑造“刚柔并济”的城市品牌奠定了坚实基础，有助于在区域发展中提升吸引力和竞争力，为长远发展注入可持续的文化动力。

五是提升宜居品质，为美丽滨城夯实生态基底，筑牢可持续发展根基

《意见》在城市更新中深入践行生态文明理念，通过系统性提升绿地率、构建贯通城乡的蓝绿空间网络，推动建设四个大型公园和若干口袋公园，形成'公园城市'生态格局。为美丽滨城建设注入绿色动能，充分体现天津市'十项行动'中绿色低碳发展的核心要求。

（五）决策存在的问题和主要原因

经过四年的实践探索，《意见》在推动滨海新区城市更新工作中发挥了重要作用，但在政策落地过程中也暴露出一些深层次的矛盾和问题，需要在后续政策完善中重点关注和解决。

一是在规划统筹层面，存在产业定位与市场需求的结构性矛盾

部分更新项目在产业定位上未能充分对接市场实际需求，导致产业导入效果不及预期。例如海港片区M0用地因海关特殊产业定位与市场结合度不够导致产业落地难，但区域内存量产业载体已趋于饱和，市场投资更倾向于布局生产性服务业，造成招商周期延长。

二是在经济测算层面，现有模型与市场周期变化存在脱节现象

当前经济测算模型对市场下行周期的适应性不足，部分项目在招投标阶段确定的开发强度与后续实际市场需求产生偏差。部分城市更新项目融资仍过度依赖住宅销售回款，产业运营收益占比较低，缺乏政府城市更新基金等政策性工具支持，难以平衡政府收益要求与产业培育需要。

三是在实施机制层面，跨部门协同效率和公众参与深度有待提升

城市更新项目审批环节多、链条长，部门间协同机制不够顺畅。比如税务部门因税收政策调整，涉及对更新补偿协议签订环节多次调整，制约项目推进进度；公众参与多停留在后期公示阶段，多元主体协同发力的制度环境仍需优化。

四是在土地政策层面，出让金规则难以适应市场动态变化

现行土地出让金核算机制调整弹性不足，在地价下行周期，已出让地块的出让金缺乏动态调整机制。虽然《意见》规定按照25%或50%比例缴纳出让金，但对比上海、深圳等按更新前后土地价值差额收取方式，应对项目差异性灵活度不够，且实际操作中要求实施主体全额缴纳后再进行成本返还，与市场预期相矛盾，加重企业资金压力。

五是拆建比等相关指标“一刀切”，制约低效用地盘活

当前部分低效用地更新项目受限于拆建比'一刀切'的刚性要求，部分低效用地如老旧工业区、仓库等容积率本身较低又要满足拆建比1:2的要求，难以实现真正的集约节约利用。一方面，低效用地本身建筑密度低、空间利用率不足，若单纯按固定拆建比控制，反而限制了存量资源的效能提升；另一方面，市场投资主体因开发强度受限而投资意愿下降，影响社会资本参与积极性，导致项目无法落地。

六是在长效管理层面，项目退出与实施内容调整机制不完善

对于开发周期长的项目，在实施过程中遇到问题需要调整招标文件约定内容时，缺乏规范的调整机制和程序。同时，对于需退出项目，缺乏明确的分级预警和退出程序，导致资源闲置和社会成本增加，城市更新全周期管理需完善。

五、 评估结果和建议

从评估情况来看，《关于推进滨海新区城市更新工作的实施意见（试行）》的制度设计立足实际、导向清晰，通过“产业导入+公共设施建设+高品质社区建设”的创新模式，有效盘活低效用地，推动城市内涵式发展。政策实施四年来，累计落地9个更新项目，撬动社会投资百亿元，释放土地出让收益70亿元，为“滨城”产城融合与功能提升提供了有力支撑。尤其在规划弹性审批、市场主体多元参与、土地复合开发等环节，率先探索“协商式规划”“双95协商”等机制，填补了存量更新领域的政策空白，形成了可复制的“滨城”经验。建议在政策有效期内继续执行，政策到期后,在全面总结评估基础上，适时启动系统的修订工作，以推动城市更新工作持续深化。

同时，对决策下一步执行提出以下建议：

一是强化规划内容弹性适配，破解产业与空间错配问题

升级协商式规划管控规则，针对部分项目产业定位与市场需求脱节、历史遗留问题制约开发等矛盾，建议在坚守生态和安全底线的前提下，建立“规划指标统筹池”，允许在同类项目间对容积率、建筑密度等指标进行动态调剂。对因手续不全导致开发难的项目，推行“历史问题处置与产业招商同步推进”模式，探索容缺预审机制，并结合集体土地“置换+收益共享”等模式，提升规划对市场变化的适应性和实施效率，推动战略性新兴产业空间供给。

二是优化经济测算模型，构建弹性资金平衡机制

针对当前经济测算模型对市场下行周期适应性不足、融资过度依赖住宅销售回款等问题，建议建立“动态容积率+分段核算”机制，允许企业在前期根据市场反馈在一定范围内调整开发强度及土地出让金计收比例。同时，创新融资工具组合，对捆绑公共服务较多的项目探索专项债等政策性金融支持，并积极试点“产业运营收益权质押+REITs发行”等模式，拓宽长期低成本资金渠道，降低对短期住宅销售的过度依赖。

三是健全协同治理体系，强化全周期风险防控

针对审批环节多、链条长，部门协同不畅以及公众参与不足的问题，可探索推动规划、土地、住建等相关职能部门联合办公的“一站式审批”机制，对复杂项目试行“技术审查与行政决策分离”。同时，将公众参与环节前置，在招标前充分公示项目规划与补偿方案，明确异议处理流程。

四是完善土地出让金规则，建立出让金弹性调整机制

参照深圳模式，针对现行土地出让金核算机制在市场价格波动时调整弹性不足的问题，针对自更新、片区更新等不同更新类型制定相对灵活的土地出让金评估及计收规则。建议将地价评估周期适度缩短，并探索建立“分期缴纳+周期内价值修正”机制，在土地出让合同中明确当地价波动超过一定幅度时可启动价格修正程序。对资金平衡压力较大的产业更新项目，可实行“带方案出让+分期缴纳土地出让金”，按工程进度分阶段付款，以缓解实施主体前期资金压力。

五是优化更新区域内低效用地再开发的规划指标体系

在保障公共利益、符合更新目标的前提下，推进城市更新与低效用地联动，争取低效用地上的建筑规模可以不计入城市更新项目拆建比等指标计算。针对城市更新中建筑间距、建筑退距、建筑密度、日照标准、绿地率等各项规划指标无法达到现行标准和规范的，在保障公共安全、维护合法权益前提下，可按不低于现状条件为底线进行更新。城市更新项目针对低效用地确需新增必要的市政基础设施、公共服务设施及相应的附属设施时，对于面积较小或不单独占地的，可不计入容积率，具体标准根据项目情况确认。

六是完善长效管理规则，构建退出与实施内容调整机制

建议建立健全分级预警和弹性退出机制。通过设定科学的风险评估指标，对项目实施情况进行动态监测，根据风险等级设置差异化的处置流程。对于需要调整实施内容的项目，明确规范化的申报审批路径，允许在保障公共利益的前提下对非核心指标进行适度优化，对于需要退出的项目，探索允许股权合作和资产转让过渡，设置建设周期，保障开发周期连续性，建议允许对开发周期较长项目按要求调整实施内容。